我国的《水污染防治法》是1984年制定的，1996年对其进行了修改，1996年修改的《水污染防治法》对保护水环境发挥了重要作用，但已经不能适应当前水污染防治的需要。为了全面贯彻落实科学发展观，完善水污染防治制度，2007年8月，国务院向全国人大常委会提请审议了《水污染防治法（修订草案）》，经过三次审议，《水污染防治法（修订草案）》于2008年2月28日由十界全国人大常委会第三十二次会议全票通过，于2008年6月1日起施行。 　　全国人大常委会总结了《水污染防治法》实施20多年来的经验教训，根据当前的新问题、新形势，对1996年的《水污染防治法》进行了全面的修改，条文从原法的六十二条增加到九十二条，主要表现在： 　　 ①进一步加大了政府责任，扩大了环保权限； 　　 ②明确了水污染物排放行为的违法界限，禁止超标排污； 　　 ③进一步强化了重点水污染物排放总量控制制度； 　　 ④全面推行排污许可证制度； 　　 ⑤完善了水环境监测网络，建立了水环境信息统一发布制度； 　　 ⑥完善了饮用水水源保护区管理制度； 　　 ⑦在强化城镇水污染防治的同时关注农业和农村水污染防治； 　　 ⑧建立水污染事故应急处置制度； 　　 ⑨在加大处罚力度的同时，进一步完善了环境污染损害的民事责任。 　　这些规定，有利于水污染的防治，有利于保护和改善环境，有利于保障饮用水安全，有利于促进我国经济社会全面协调发展。 　　一、概述 　　（一）、修订背景 　　如前所述，1984年5月11日，第六界全国人大常委会第五次会议就通过了《水污染防治法》，并于1984年11月1日起施行，1996年5月15日，第八界全国人大常委会第十九次会议通过《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》，《水污染防治法》自1996年修正实施以来，对控制和减轻水污染，保护生态环境和人民生命健康，促进我国经济社会的可持续发展发挥了积极作用。但是，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染排放没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧帐未清，新帐又欠的局面，突出表现在： 　　 ①水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重； 　　 2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27﹪的断面为劣Ⅴ类水质，全国约1∕4的城市市区地下水污染严重。 　　 ②部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染恶化的趋势； 　　淮河开发利用率为53﹪，辽河开发利用率为66﹪，海河开发利用率为100﹪，致使这些河流枯水期没有生态流量，大大降低了流域水体的自净能力。 　　 ③城乡居民饮用水安全存在极大隐患； 　　全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72﹪，不少地区的水源地呈缩减趋势，有近3亿农村人口的饮用水存在安全问题。 　　 ④水污染事故频繁发生； 　　 2005年，全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故的49.2﹪。 　　 ⑤守法成本较高，违法成本较低（即原法对违法行为处罚力度不够，需完善法律责任，加大处罚力度）。 　　要有效解决上述问题，就有必要修改《水污染防治法》。 　　（二）、适用范围 　　本法第二条规定，本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治，海洋污染防治适用《中华人民共和国海洋环境保护法》。 　　一般来说，作为全国人大常委会制定的法律，其效力自然及于我国全部领域，但本法有两个例外： 　　 ①海洋污染防治适用《海洋环境保护法》，不适用于本法； 　　 ②根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入两个基本法附件三的全国性法律，才能在两个特别行政区适用。本法没有列入两个基本法附件三之中，因此，不适用于我国香港和澳门两个特别行政区。 　　（三）、原则与要求 　　 1、预防为主、防治结合和综合治理是水污染防治的重要原则。 　　所谓预防为主是指在国家的水污染防治工作中，通过计划、规划及各种管理手段，采取防范性措施，防止发生或可能发生人为活动对水环境的损害； 　　所谓防治结合是指在事前预防的基础上积极治理和恢复现有的水污染和自然破坏，对已经发生的水污染通过各种净化和智力措施，达到水环境保护的要求； 　　所谓综合治理，又称综合整治，是指根据水污染或自然破坏的具体情况，对治理进行统筹安排，综合运用各种环境保护管理手段，通过加强环境法制、管理、宣传、教育、科学技术等各种工作，来保护和改善水环境。 　　为使预防为主、防治结合和综合治理的原则落到实处，本次《水污染防治法》修订重点强化了各项水污染防治的法律制度，例如： 　　 ①增加了水环境保护目标责任制和考核评价制度的规定； 　　 ②强化了重点水污染物排放的总量控制制度； 　　 ③全面推行排污许可证制度； 　　 ④建立了水环境质量监测和水污染物排放监测制度； 　　 ⑤完善了饮用水水源保护区管理制度和水污染事故应急处理制度等。 　　 2、饮用水是人类的生存之本，确保饮用水安全是保障人类生命健康和生存权的需要。为了突出饮用水水源的保护问题，本法专门增设了“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章，进一步完善了饮用水水源保护区制度。 　　我国总体上属水资源贫乏的国家，人均占有水资源只有世界人均占有量的1／4，目前，全国600多座城市中有400多座缺水，年缺水量达60多亿立方米。据对我国118座城市的饮用水调查显示，64％的地下水受到严重污染，33％城市地下水受到污染。 　　 3、工业企业的污染仍然是目前水污染的主要来源，但工业废水和城镇生活污水是点源污染，监管相对比较容易，而农业和农村水污染防治工作，是我们当前面临的一个重要问题。 　　我国农村过量和不合理地使用农药、化肥，小规模畜禽养殖的畜禽粪便，以及未经处理的农业生产废弃物、农村生活垃圾和废水等，都是造成面源污染的直接因素。而农村面源污染源分散、随机性强、成因复杂且潜伏周期长，治理起来难度较大。2007年太湖蓝藻爆发，农村面源污染是太湖氮磷高污染的重要原因。 　　 4、生态治理工程是水污染防治的有效措施之一。生态治理工程以循环经济理念和工业生态学为指导，力求达到生态环境效益、经济效益和社会效益的协调统一，改善与维护生态系统，促进包括废物在内的物质良性循环，因此需要积极推进。 　　（四）、政府责任 　　修订前的《水污染防治法》对政府的环境保护责任规定的比较笼统，本法对政府的环境保护责任进一步作了补充和细化。 　　 1、县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划； 　　 2、县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境负责； 　　 3、国家实行水环境保护目标责任制度和考核评价制度。本法以法律的形式明确规定“实行水环境保护目标责任制度和考核评价制度”，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。 　　（五）、管理体制 　　水污染防治的监督管理体制是国家防治水污染的组织体系和权限划分的基本制度，是防治水污染，保护改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展的重要组织保障。本法规定： 　　 ①环境保护行政主管部门对水污染实施统一监督管理； 　　 ②海事机构对船舶污染实施专门监督管理； 　　 ③各有关部门和流域机构协同监督管理。 　　（六）补偿机制 　　水环境生态保护制度是根据水环境的生态服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节利益相关者之间权利义务关系的制度。 　　本法规定，国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。 　　生态补偿的主体是中央和地方政府；补偿的对象为特定区域（即饮用水水源保护区和江河、湖泊、水库上游地区）；补偿的方式为财政转移支付等。 　　（七）、违法界限 　　本次修改前，《水污染防治法》中没有明确规定“不得超标排污”，这次修订的《水污染防治法》中明确规定“不得超标或者超总量排污”，明确了水污染物排放行为的违法界限。 　　长期以来，我国环境管理主要采取污染物排放浓度控制，浓度达标即为合法。但是，由于受到技术经济条件的限制，区域经济发展不平衡、功能分区也不一致，因此，单靠浓度控制无法有效遏制一些地区环境污染加剧的趋势。 　　在此背景下，我国于1996年召开了第四次环境保护工作会议，提出建立重点污染物的总量控制制度。所谓重点污染物的总量控制制度，是指根据一个地区（区域或流域）的环境特点和自净能力，依据环境质量标准，将主要污染物排放总量控制在环境承载能力范围之内。我国“十一五”规划中明确了“主要污染物比十五期间排放总量减少10﹪”的约束性指标，其中就包括水污染防治领域中的化学需氧量减排指标。 　　二、水污染防治的标准和规划 　　这部分分别对水环境质量标准、省界水体适用的水环境质量标准、水污染物排放标准、标准的修订、水污染防治规划以及维护水体生态功能的基本要求进行了规定，大体保留了1996年《水污染防治法》的相应内容。 　　本次重点对省界水体适用的水环境质量标准和水污染防治规划进行了实质性修改，具体体现在以下两方面： 　　 1、在地十二条和第十五条当中，分别增补了湖泊流域省界水体适用的水环境质量标准内容以及湖泊的水污染防治规划内容； 　　 2、在第十五条第二款，对国家确定的重点江河、湖泊流域以外的其他跨省江河、湖泊流域水污染防治规划的编制主体进行了重新界定，将省级以上人民政府环境保护主管部门会同水利管理部门和有关地方人民政府编制，修改为由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制。 　　三、水污染防治的监督管理 　　本次修订，对1996年《水污染防治法》的相应内容进行了较大程度的修改，对有关内容分别进行了调整，并重点增补和修改了有关重点水污染物排放总量控制、排污许可证、排污口设置、排污单位污染监测及水环境监测等方面的规定： 　　 ①在第十八条和第十九条中，修改了在有关水污染物达标排放后仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体实行排放总量控制的限制性规定，明确把重点水污染物排放总量控制的适用范围扩大到了全国，并相应规定了排放总量控制指标分解落实、超过排放总量控制指标地区的环境影响评价文件暂停审批以及对未完成排放总量控制指标的地区予以公布等管理措施； 　　 ②在第二十条中，增补了有关排污许可证制度的规定，明确规定了排污许可证的适用范围，明确禁止无许可证排污和违反许可证排污； 　　 ③在第二十二条中，增补了有关设置排污口的规定，明确禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物； 　　 ④在第二十三条中，增补了有关排污单位污染监测的规定，明确要求重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，并与环境保护主管部门的监控设备联网及保证监测设备正常运行； 　　 ⑤在第二十四条中，相应删除了有关征收超标准排污费的规定； 　　 ⑥在第二十五条中，增补了有关国家水环境质量监测和水污染物排放监测制度的规定，明确规定由国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络。 　　四、水污染防治措施 　　（一）、一般规定 　　 1、禁止在水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液。油类是指任何类型的油及其炼制品；剧毒废液主要指列入《危险货物品名录》、《剧毒化学品目录》的化学品和由国务院有关部门确定公布的其他危险化学品成分的废液，如含有氰化物、氟化物、酚类化合物及农药等废液。 　　 2、禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器。有毒污染物是指那些直接或者间接被摄入人体后，可能导致该人体或者其后代发病、行为反常、遗传异变、生理机能失常、机体变形或者死亡的污染物。 　　 3、禁止向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性和中放射性物质的废水；向水体排放含低放射性物质的废水，应当符合国家有关放射性污染防治的规定和标准。放射性固体废物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其浓度大于或者比活度大于国家确定的清洁解控水平，预期不再使用的固体废物。 　　 4、向水体排放含热废水，应当采取措施，保证水体水温符合水环境质量标准。“含热废水”是指火力发电厂、核电站、有色金属冶炼、石油化工等工业排放的高温冷却水、冲灰水等引起受纳水体水温升高。 　　 5含病原体的污水应当经过消毒处理，符合国家有关标准后，方可排放。 　　 6、禁止向水体排放各类固体废物。 　　 7、禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物。 　　 8、禁止利用渗井、渗坎、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。 　　 9、禁止利用无渗漏措施的的沟渠、坎塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。 　　 10、防止地下水污染。 　　（二）、工业水污染防治 　　 1、政府及有关部门防治工业水污染的责任。 　　防治工业水污染是政府的重要责任。本法第40条规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当合理规划布局，要求造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物的排放量。 　　 2、国家对严重污染水环境的落后工艺与设备实行淘汰制度。 　　 3、禁止新建严重污染水环境的生产项目。如；不符合国家产业政策的小造纸、小制革、小印染、小染料、小炼焦、小炼硫、小炼砷、小炼汞等严重污染水环境的生产项目。 　　 4、企业采用清洁工艺防治工业水污染的要求。企业应当采用原材料利用率高、污染排放量少的清洁工艺，并加强管理，减少水污染物的产生。 　　（三）、城镇水污染防治 　　 1、城镇污水应当集中处理。城镇污水实行集中处理虽是城镇水污染防治的大趋势，但并不是强制所有地方都要实行污水的集中处理，污水集中处理的程度、规模等也是相对的，对于一些不适宜进行污水集中处理的地区，可根据本地的具体情况，合理地选择处理方式。 　　 2、政府及有关部门在建设、管理城镇污水集中处理设施建设方面的职责： 　　 ①县级以上地方人民政府应当通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率； 　　 ②国务院建设主管部门应当会同有关部门编制全国城镇污水处理设施建设规划；县级以上地方人民政府应当组织有关部门编制本行政区的城镇污水处理设施建设规划。 　　 ③县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。 　　 3、城镇污水处理收费制度。城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务收取污水处理费用，保证污水集中处理设施的正常运行。 　　 4、城镇污水集中处理设施的进水、出水水质要求：向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准；城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。城镇污水集中处理设施的出水水质达到国家或者地方规定的水污染物排放标准的，可以按照国家有关规定免缴排污费。 　　 5、生活垃圾填埋场防渗漏措施。 　　（四）、农业和农村水污染防治 　　 1、防止农药对水体造成污染。 　　中国是世界上农药生产和使用大国。自1990年起，农药产量一直位于世界第二位，仅次于美国。中国农药使用量居世界第一，1998----2000年，全国平均农药使用水平为每公顷12.73㎏（有效成分）。我国目前使用的农药主要以杀虫剂为主，其中高毒农药品种仍占有相当高的比率。2000年，我国有机磷杀虫剂仍占农药总量的39.4﹪，占杀虫剂总用量的70.5﹪。有机磷、氨基甲酸酯类杀虫剂中的高毒品种用量占整个农药用量的37.4﹪，占杀虫剂用量的67.0﹪。 　　长期、大量和不合理使用农药，使得撒入农田中的农药并未被农作物完全吸收，因此，过量的农药流入水体，致使地表水和地下水受到污染。 　　 2、防止畜禽养殖场、养殖小区污染水环境。 　　目前，我国多数畜禽养殖场粪便处理利用水平低，不少是直接堆放或排放，严重污染地表水和地下水，畜禽粪便的大量排放已经对部分地区的环境造成了严重影响，在一些地区甚至超过了工业污染源。为此，畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转和污水达标排放。 　　 3、防止水产养殖污染环境。 　　从事水产养殖应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵和使用农药，防止污染水环境。 　　 4、防止农田灌溉污染。 　　向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准；利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。 　　（五）、船舶水污染防治 　　 1、对船舶排污的基本要求： 　　 ①船舶排放含油污水、生活污水，应当符合船舶污染物排放标准；从事海洋航运的船舶进入内河和港口的，应当遵守内河的船舶污染物排放标准。 　　 ②船舶的残油、废油应当回收，禁止排入水体。 　　 ③禁止向水体倾倒船舶垃圾。 　　 ④船舶装载运输油类或者有毒货物，应当采取防止溢流和渗漏的措施，防止货物落入水体造成水污染。 　　 2、船舶应按规定配置防污设备和器材。 　　主要包括围油栏、排油监控系统、油水分离与过滤设备、船舶垃圾储存及处理设备、溢油分散剂、吸油毡、消油剂喷洒装置、油拖网、储油罐等。 　　 3、船舶排污应严格遵守操作规程。 　　 4、对港口、码头等相关单位的水污染防治要求： 　　 ①港口、码头、装卸站和船舶修理厂应当备有足够的船舶污染物、废气物的接收设施。 　　 ②从事船舶污染物、废气物接收作业，或者从事装载油类、污染危害性货物船舱清洗作业的单位，应当具备与其运营规模相适应的接收处理能力。 　　 5、对船舶有关作业活动的水污染防治要求： 　　船舶进行下列活动，应当编制作业方案，采取有效的安全和防污染措施，并报作业地海事管理机构批准。 　　 ①进行残油、含油污水、污染危害性货物残留物的接收作业，或者进行装载油类、污染危害性货物船舱清洗作业。 　　 ②进行散装液体污染危害性货物的过驳作业。 　　 ③进行船舶水上拆解、打捞或者其他水上、水下船舶施工作业。 　　五、饮用水水源和其他特殊水体保护 　　为了加强饮用水水源保护工作，切实保障饮用水安全，本次《水污染防治法》修订后专设了第五章“饮用水水源和其他特殊水体保护”，对饮用水水源和其他特殊水体保护作了比较系统的规定。如： 　　（一）、饮用水水源保护 　　 1、禁止在饮用水水源保护区内设置排污口； 　　 2、禁止在饮用水水源一级保护区内新建、扩建、改建与供水设施和保护水源无关的建设项目，已建成的，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。 　　 3、禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。 　　 4、禁止在饮用水水源二级保护区内新建、扩建、改建排放污染物的建设项目，已建成的，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。 　　 5、禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，改建建设项目，不得增加排污量。 　　（二）、特殊水体保护 　　 1、不得在特殊保护水体新建排污口等。 　　 2、特殊水体：风景名胜区、重要渔业水体及其他具有特殊经济文化价值的水体。 　　六、水污染事故处置 　　目前，我国已经进入环境污染事故高发期。7555个大型重化工业项目中，81﹪布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45﹪为重大风险源。而相应的环境污染事故防范机制存在缺失，导致污染事故频发，严重污染环境，危害公众健康和社会稳定。 　　 2001年至2004年，全国共发生水污染事故3988起，平均每年近1000起。2005年，全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故的49.2﹪。 　　由此可见，高效得当处置好突发环境事件，尤其是水污染事件，是水污染防治系统工程的重中之重，关系到水污染防治工作全局，更决定着我国环境保护工作能否取得全面进展。为突出水污染事故处置问题的重要意义，本次修订将该问题专章进行规定，由此形成了常规水污染防治和水污染事故处置并行存在的篇章架构。 　　本法第66条、第67条和第68条分别对水污染事故应急处置当中需要特别明确的问题进行了规定。如： 　　（一）、对可能发生水污染事故的企业事业单位，规定其应当制定水污染事故应急方案，做好应急准备，并定期进行演练。 　　（二）对企业事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，规定其应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地县级以上人民政府或者环保、渔业等部门报告等。 　　七、法律责任 　　共22条，分别对违反本法义务性规范所应承担的法律责任作了规定。强化法律责任是本次修订的重点之一。主要体现在以下几方面： 　　 ①对法律责任的条款进行了大量的增补。新增了9个条款，并对其余13个条款作了全面修订，基本上做到了义务性行为规范与法律责任的一一对应； 　　 ②明确了罚款的额度，强化了处罚的力度。依照原法，罚款的数额是在《中华人民共和国水污染防治法实施细则》里规定的，此次修订直接在法律条文中规定了罚款的数额，并增加了责令停产整顿、责令停业关闭、代为治理等行政处罚和行政强制措施的运用，增强了法律的可操作性。 　　 ③完善了水污染损害民事责任方面的内容，加强了对受害人合法权益的保护。此次修订设5个条款（85条—89条）对水污染损害的民事责任问题作出规定，进一步明确了受害人的损害赔偿请求权、免责事由、纠纷的解决途径、排污方的举证责任、代表人诉讼的重要问题，对推动我国环境司法的进步将起到积极作用。 　　本法规定的法律责任有： 　　（一）、行政责任：①不依法履行职责；②拒绝监督检查或者检查时弄虚作假；③违反“三同时”制度；④违反排污申报和监测制度；⑤拆除或闲置污染防治设施；⑥超标排污或者超总量排污；⑦违反规定设置排污口；⑧建设不符合国家产业政策的项目等。 　　处罚种类有：①行政纪律处分；②责令改正；③罚款；④责令停止生产或使用；⑤限期治理；⑥停产整顿；⑦限期拆除或强制拆除；⑧责令关闭等。 　　（二）、民事责任；①排除危害；②赔偿损失等。 　　造成水污染损害的民事责任是一种侵权责任，实行的是严格责任或者说是无过错责任。也就是说，向水体排放污染物的单位，不论主观上是否有过错，只要客观上造成了水污染损害，使他人的人身、财产受到损害的，除本法规定的免责情形外，都应承担相应的损害赔偿责任。 　　（三）、治安管理处罚和刑事责任 　　对涉及违反治安管理处罚法和刑法的行为，应当依法承担相应的治安管理处罚和刑事责任。如刑法第338条规定的重大环境污染事故罪和刑法第408条规定的环境监管失职罪等。